Le CNC, un opérateur opaque à la gestion problématique
Le CNC (le Centre national de la cinématographie [1]) qui a publié son rapport annuel 2008, est un organisme administratif créé le 25 octobre 1946. Il résulte d’un diagnostic porté sur l’industrie du cinéma par l’inspecteur des Finances Guy de Carmoy dès 1936, qui appelle alors de ses vœux « une organisation corporative unique, obligatoire et dotée de pouvoirs régaliens ». D’emblée l’entité est donc pensée comme une autorité administrative dirigiste, centralisatrice, qui ne sera rattachée définitivement au ministère de la culture que tardivement à l’initiative d’André Malraux à partir de 1959. Depuis lors l’opérateur ne cessera d’accaparer des prérogatives de plus en plus importantes, jusqu’à devenir responsable de six missions fixées à l’article L111-2 du Code du cinéma et de l’image animée [2], essentiellement centrées autour des problématiques de réglementation, de régulation, mais aussi de collecte et de répartition des subventions publiques et des taxes affectées à la profession.
Il va sans dire qu’avec de telles compétences, et la gestion directe d’un budget évalué 1,043 milliard d’€ pour 2009, le CNC devrait présenter une gestion modèle et transparente. Or le CNC est bien loin du compte…
- Tout d’abord, en matière de gouvernance, le Conseil de modernisation des politiques publiques en décembre 2007 s’est ému de l’archaïsme de l’opérateur (il n’est géré directement que par un seul directeur général sans conseil d’administration) [3].
- Ensuite en ce qui concerne les charges de gestion du CNC, l’opacité la plus grande est toujours de règle [4] : les « bleus budgétaires » 2010 précisent que leur montant aurait été de 43,1 millions d’€ en 2009, mais la présentation des dépenses de l’opérateur par destination fait apparaître des dépenses de gestion de 44,032 millions d’€. Le député Richard dell’Agnola rapporteur spécial du budget de la culture concerné, précise quant à lui que les crédits (fonction support) ne s’élèveraient en 2010 qu’à hauteur de 32,24 millions d’€, montant qui n’inclut pas les dépenses de personnel autour de 28 millions, soit un coût total réel de l’ordre de 60 millions d’€. Une projection qui en l’absence de précisions complémentaires, montrerait une croissance de charges de gestion de l’ordre de 36% !
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Côté fonds publics, le CNC se comporte comme le destinataire de recettes fiscales très importantes, qu’il redirige en direction des productions cinématographiques et audiovisuelles aidées via son compte de soutien, le COSIP. Désormais à compter de 2010 il recouvrira directement la TST (taxe sur les éditeurs et les distributeurs de services de télévision), la TSA (Taxe sur les entrées et salles de cinéma qu’il recouvre déjà depuis le 1er janvier 2007), soit des montants de 422,3 millions d’€ (TST) et de 121,3 millions d’€ (TSA) auquel il faut ajouter la taxe sur la vidéo à la demande (32,175 millions d’€) et d’autres recettes (50 000 €). Il bénéficie également de subventions publiques dont le montant en 2009 s’élevait à 13,8 millions d’€, auquel il faut ajouter 22,7 millions supplémentaires [5] en provenance de ses taxes de régulation [6].
Côté dépenses, le « saupoudrage » des fonds publics prend la forme du mécanisme des « avances sur recettes », un système institué en 1960 sous la forme de soutiens sélectifs et d’aides dites « automatiques [10] » pour les secteurs cinématographique et audiovisuel. A cette fin le compte de soutien a permis une redistribution de 528,53 millions d’€ en 2008 à des projets sélectionnés par une commission composée de « personnes reconnues au sein de la profession », formulation particulièrement opaque qui cache mal le caractère discrétionnaire des agréments accordés au stade des investissements et de la production avec attribution de fonds publics correspondant de façon inversement proportionnelle au succès commercial des œuvres réalisées.
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[1] Devenu depuis l’ordonnance n°2009-901 du 24 juillet 2009 le Centre national du cinéma et de l’image animée.
[2] réglementation du cinéma, régulation de la profession (enregistrement et autorisation des entreprises de production et de distribution), classification (via une commission) pour les visas d’exploitation des films, actions européennes et internationales de soutien des œuvres cinématographiques et audiovisuelles à l’export, promotion du cinéma et de l’audiovisuel (notamment au travers du soutien des ciné-clubs, festivals de cinéma, dans les villes de province), soutien à l’économie du cinéma (au travers de la collecte de la fiscalité affectée et des subventions publiques.
[3] Le Parlement a donc habilité le gouvernement à réformer le CNC par voie d’ordonnances et à modifier à cette fin un droit du cinéma inchangé depuis 1956 et donc largement inadapté !
[4] Aucune précision supplémentaire n’est possible en dépit du fait que la loi de finances de 2009 ait prévu à compter du PLF 2010 que le CNC transmette un rapport détaillé aux parlementaires sur le rendement et l’emploi prévisionnel des taxes, prélèvements et produits affectés au Centre. Pourtant les problèmes de réconciliation des extraits comptables paraissent toujours aussi importants.
[5] Cotisations professionnelles, frais d’inscription au registre public du cinéma et de l’audiovisuel, ainsi que des revenus de placement de la trésorerie (voir PAP p.35).
[6] A ces aides doivent cependant être ajouté hors effort des collectivités locales (30,83 millions d’€).
[7] toutes les chaînes dont l’objet principal n’est pas la diffusion d’œuvres cinématographiques et qui diffusent au moins 52 longs-métrages par an, doivent investir au minimum 3,2% de leur chiffre d’affaires net de l’année précédente dans des films européens, 2,5% du CA devant être consacrés à des films d’expression originale française, les ¾ des pré-achats et coproductions devant satisfaire des critères d’indépendance. Par ailleurs les chaînes spécialisées dans le cinéma doivent acquérir des droits de diffusion répartis comme suit : 21% d’œuvres européennes, 17% pour les œuvres originales françaises, avec clause de diversité et majoration des taux lorsqu’il s’agit d’un service de première diffusion. Enfin, Canal + depuis 1984 doit investir 21% du total de ses ressources dans l’acquisition de films, 12% de films européens, 9% de films français.
[8] Secteur très mal connu, et pourtant décisif pour boucler les financements dans la logique « productiviste » administrée française, et dont un pan du voile vient d’être levé par une étude récente : « Le financement du cinéma par la télévision : une analyse économétrique des investissements des chaînes », parue dans Economie & Prévision, La Documentation française, n°188, 2009/2, p.101-112. Les auteurs ne manquent pas de souligner le désert analytique (que l’iFRAP en son temps avait tenté de combler) en matière d’évaluation des financements.
[9] Idem, p.102.
[10] Les soutiens automatiques sont particulièrement étonnants, ils permettent des injections de subventions publiques de façon inversement proportionnelle au succès réalisé par l’œuvre en question : 105% jusqu’à 500 000 entrées, 90% de 500 000 à 5 millions, 40% au-delà. Pour le soutien automatique à la distribution, 140% si le montant de recette est inférieur à 1,164 million d’€, 25% jusqu’à 3,317 millions, 15% jusqu’à 5,820 millions d’€. Dans la mesure où la production audiovisuelle est le parent pauvre face au cinéma la fuite budgétaire en avant continue : le projet de loi de finances 2010 prévoit ainsi de renforcer les moyens en faveur des avances sur le soutien automatique au secteur de la production audiovisuelle sans que le montant soit précisé.
[11] Voir CNC, rapport de septembre 2009, Thibaudault, Fournier, Béjot, L’exportation des programmes audiovisuels français en 2008, 37 p.